一、引言
因公共数据体量大、涉及广以及价值高等特点，全国多地纷纷对其授权运营进行试点探索；而此模式更被称为“数据要素市场建设的关键突破口”[1]。授权运营兼顾数据开放与安全 [2]，主要由数据授权单位授予符合技术水平与运营资质的相关组织在给定的（应用或运营）场景或主题范围内对相关数据进行管理与开发权限并由其生产中间或终端数据产品或服务供市场用户使用的过程。在某些情况下，则指数据授权方授予相关方运营平台的运营权限。
由于侧重点的不同以及先后程序的差异，授权运营存在几种不同的模式机制。图 1 综合了现有政策设计，对授权运营的模式进行了整合展示。本文旨在通过现有政策文件进一步梳理总结公共数据授权运营的模式机制、关键环节、核心参与主体及其主要职能。
本关系图由作者自主绘制。关于收益分配模式的逻辑参考了[3]《新时期推动公共数据授权运营利益分配的模式框架》；关于核心关键环节参考[4]《公共数据授权运营：生成逻辑、实践图景与规范路径》；关于主要参与主体以及相应的关系由各地政策文件（包括暂行办法、管理条例、征求意见稿等）[5]-[11]梳理总结所得。
二、模式机制
公共数据授权运营因数据的开放程序，运营平台的搭建模式以及数据运营单位的产生规则等方面存在的差异而衍生出几种截然不同的模式机制。
本图由作者自主绘制。由各地政策文件[5]-[11]（包括暂行办法、管理条例、征求意见稿等）梳理总结所得。
浙江省的授权运营基于确定场景以及有限利用的前提，对遴选出的运营申请单位授予访问并加工公共数据平台特定数据的权限，强调数据产品或服务的确定应用性。据其规定，已授权的公共数据不得用于或变相用于未经审批的应用场景，限制了数据产品和服务的复用性及可转化性。此模式下产出以应用性为主。
青岛市则落脚于统一运营平台搭建与运营。平台由运营单位建设，并担任唯一的运营方，通过主动挖掘应用场景开发利用数据资源或管控数据应用单位合理的需求提供相应的公共数据产品和服务；同时鼓励运营方与数据应用单位的合作。在此模式下，公共数据的授权权限下放至平台运营方。相对应地，此模式下既可以产出要素性的数据产品和服务满足于一般性的数据使用需求，也可以根据需求直接提供应用性产品和服务。
以北京为首的“公共数据专区授权运营”则以主题为主要抓手，分别设立了领域类、区域类以及综合基础类的专题数据区域。在此模式下，数据的授权不局限于静态的特定应用场景而扩大至动态的主题。专区运营单位负责相应专区的建设以及运营，除了被授予特定主题的数据加工权限外，也可以将下放的数据权限授予合作方，开展社会合作以及进行应用场景的拓展。类似地，此模式下可以产出应用性以及要素性的公共数据产品和服务。
长沙市则类似市场供应链模式，充分拆解参与主体职能，强调市场协作以及数据开放生态的共建。长沙另辟蹊径提出了包括数据服务、渠道服务以及成果服务等在内的“运营场景”概念；此外，对数据加工与数据运营进行解耦，通过专业分工鼓励充分市场竞争。此模式下政务数据运营平台由政府部门统筹搭建，基于选定的运营方案对特定的运营单位进行筛选。数据加工主体则对不同的运营方案下的数据需求进行预加工供数据运营方使用。
三、关键环节
公共数据授权运营的内涵狭义上可以拆解成“公共数据”“授权”与“运营”。关于公共数据的界定首先会涉及不同的数据供应主体以及后续的模式设计，根据不同的划分方式又可能启发差异化的应用及运营场景。授权模式的确立则涉及权责的划分以及数据归属边界。运营模式的设计则是整个流程中至关重要的环节。根据前文的讨论，运营模式以平台或数据为中心。运营模式的差异会直接影响运营单位所产出的数据产品和服务的性质，进而影响数据的复用率以及对数据开放生态的推动作用。
广义而言，关键环节可以划分为整体框架的构建、立法制度以及政策法规的完善、基础设施的建设、运营（加工）单位的选取、场景与内涵拓展方式的确立、运营监管与考核的执行、应急处置机制的建立以及利益分配模式的明确等。整体框架的构建以及规划有利于运营要素的统筹及职能分工，通过立法制度赋予授权运营书面依据以及通过（指导）搭建平台为授权运营创造运营条件。运营（加工）单位的合理筛选有利于优胜者通过强大的技术与运营能力盘活数据要素的内在价值。同时通过监督与考核的形式在限定期限内对运营单位实现“优胜劣汰”，不断为公共数据市场注入活力。场景的确立能满足现有市场部分需求，而其内涵留白则有利于从多方干预的“冷启动”向充分市场化过渡。应急处置机制则有利于最小化数据安全事故的影响。利益分配模式则有利于激励数据运营参与方，推动整个模式的可持续发展。
四、核心主体及主要职能
公共数据授权运营的两个最核心参与主体为授权方与被授权方。根据各地现有的政策，授权方既可以是地方政府（或多部门组成的协调机制），也可以是大数据主管部门，或是数源单位。而被授权方一般指第一级授权运营单位。授权方的主要职能包括统筹工作机制、建设基础设施、（会同专家）审核运营单位资质、监管数据运营等。被授权方的主要职能包括基础设施运维、需求调研挖掘场景以及产品开发与推广、市场定价等；在部分情况下需要对下游用户进行准入管控以及相伴的生态培育等。
除此之外，数源单位一方面承担着本单位及主管行业公共数据的供给（及授权）汇聚以及内部数据治理的职能，另一方面各司其职，保障公共数据授权运营良好生态。例如，相关行政单位负责运营过程安全监督、数据产品和服务的营商环境治理等。